城市新移民理念及其对我国法律制度研究的启示

一、下城市化（under-urbanization）：城市新移民概念的提出背景

（一）中国的城市化与劳动力转移

中国的城市移民研究通常意义上指中国的农村到城市的劳动力转移（rural-urban migration）。中国的农村劳动力向城市的转移起始于中国农村实行家庭联产承包责任制之后，由于人们的生产积极性提高，农村劳动力相对过剩，这些过剩的劳动力开始从事一些非农产业。

劳动力转移始终与“城市化”相关。不可否认，改革开放以来，中国的城市化水平显著提高。有学者统计，从1978年到2013年的35年间，中国的城镇人口数量已经从1.7亿增加至7.3亿。中国的城市化水平到2013年已经达到了53.7%，而城市的数量也相应的增加，从1978年的193个增加至2010年的658个，而县城的数量更是激增，从2173个增加至个。①Xin-Rui Wang, Eddie Chi-Man Hui, Charles Choguill, Sheng-HuaJia,“The New Urbanization Policy in China: Which Way Forward? ”，Habitat International, vol.47, 2015, 与此同时，在这种城市化背后，存在着大规模的农村到城市的劳动力转移。这种大规模的农村劳动力的存在可以从另一项统计数据中体现出来。虽然2013年中国的城市化水平已经达到了53.7%，但是当仅考虑具有城市户口的居民时，城市化水平仅为36%。②Xin-Rui Wang, Eddie Chi-Man Hui, Charles Choguill, Sheng-HuaJia,“The New Urbanization Policy in China: Which Way Forward? ”，Habitat International, vol.47, 2015, 通过计算可知，在城市中大约存在着2.4亿的农村—城市移民，虽然随着中国人口统计制度的改革，③有关城市人口的定义，中国统计部门经历了三次比较明显的调整。具体参见：Gene Hsin Chang, Josef. Brada, “The Paradox of China’s Growing Under-urbanization”，Economic Systems, vol.30, 2006, 这些新移民被算为城市人口，但是实际上他们却享受不了诸如受教育权、就业权、医疗和社会福利以及社会保险等市民权力。

（二）中国的“下城市化”现象

一般认为，农村到城市的移民现象能够逐渐缩小城乡收入差距，并且能够形成统一开放的劳动力市场体系，①Lewis, W. A.,“Economic Development with Unlimited Supplied of Labor”，The Manchester School of Economic and Social Studies, no.3, 1954, 但是中国的情况并不是这样。所以有的学者将中国的城市化定义成“下城市化”。“下城市化”概念最早的提出者是Konrad和Szelenyi，指的是高标准的工业化水平并没有引起与之相平衡的城市人口的增加，其中隐含着一种反常的工业化和城市化的不相关关系。②Konrad, G., & Szelenyi, I.,“Social Con fl icts of Under-urbanization”，In M. Harloe (Ed.),Captive Cities: Studies in the Political Economy of Cities and Regions, New York: Wiley, 1977,

这种下城市化的水平可以从中国与其他国家的比较中显现出来。据美国人口参考局（Population Reference Bureau-PRB）调查显示：截至2001年，全球大约46%的人口生活在城市之中，而大多数发达国家的城市化水平一般都要高于75%。而2001年，据美国的统计，中国的城市化水平仅为36%，这一水平不仅远低于发达国家，甚至低于发展中国家的平均水平41%。③数据来源于Population Reference Bureau (PRB). (2001). PRB 2001 world population data sheet. Li Zhang, Simon Xiaobin Zhao,“Reinterpretation of China’s Under-urbanization: A Systemic Perspective”，Habitat International, vol.27, no. 3, 2003,

对于中国这种下城市化现象已有不少学者进行解释。有学者认为，中国的下城市化水平是中国的发展策略决定的，即通过减少城市化的水平来加快工业的发展速度，中国下城市化现象中隐藏着不可缺少的国家控制和国家导向的发展。有的学者从下城市的起始时间角度来探讨中国的下城市化现象。一般认为，中国的下城市化开始于改革开放之前，但有学者指出，实际上中国的下城市化状态发生在改革开放之后的后期阶段。④Gene Hsin Chang, Josef. Brada,“The Paradox of China’s Growing Under-urbanization”，Economic Systems, vol.30,no.1, 2006, 也就是说，中国的改革开放本应该吸收更多的农村转移劳动力，从而加快中国的城市化水平，但是事实却恰恰相反，改革开放并没有成为促进中国城市化进程加快的积极因素，反而造成了中国城市化的滞后。当然这种滞后并不是绝对的逆城市化，从数据能够看出，中国的城市化水平还是有所提高的，这里强调的只是城市化水平与工业经济发展水平的不一致性。

香港中文大学的学者张力注意到了中国城市化过程中一个特别有意思的特点，那就是：中国城市人口数量的变化与城市边界的重新界定相关，这种重新界定主要是通过城市领土兼并临近的土地。⑤Li Zhanga, Simon Xiaobin Zhao,“Reinterpretation of China’s Under-urbanization: A Systemic Perspective”，Habitat International, vol.27, no.3, 2003, 按照这种观点，中国的城市人口的增加主要不是通过农村转移劳动力转变为市民，而是通过不断的城市疆域的扩张而连带着将农村人口直接转化成城市人口，中国的城市化与城市的疆域扩张直接挂钩。从相关调查数据也能够显示出中国城市化的这一特点。在2000年到2011年的10多年时间里，新的城市建设面积增加了76.4%，但是中国的城市人口却仅仅增加了50.5%。⑥Xin-Rui Wang，Eddie Chi-Man Hui, Charles Choguill, Sheng-HuaJia,“The New Urbanization Policy in China: Which Way Forward? ”，Habitat International, vol.47, 2015, 中国的下城市化过程中城市人口的增加与城市规模的扩大并不平衡，也就是说中国的城市化不是真正的城市人口的增加，而是城市规模扩大连带的城市人口的内卷。这种观点背后隐含着中国城市化进程的一个有力推手是行政力量：在中国，政治性的城市化推力超过了经济性的推力。

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