我国城市应急管理体系优化策略探析：以南宁市

第32卷V01．32第1期NO．1广西大学学报(哲学社会科学版)Journal ofGuangxiUniversity(PhiIosophy andSocialScience)2010年2月Feb．，2010我国城市应急管理体系优化策略探析——以南宁市为例叶大凤，黎英群(广西大学公共管理学院，广西，南宁)[摘要]完善城市应急管理体系，以便及时有效地应对各种突发公共事件成为各级政府部门面临的日益重要的课题。我国突发事件应急管理体系的核心内容是“一案三制”，我国大多数城市应急管理体系仍存在缺乏常设应急管理机构、应急职能不明确、社会力量薄弱等不足，制约了我国城市应急管理的良好发展。南宁市通过应急联动系统的建设，对城市应急管理做了有益的探索和实践，对其它城市应急管理体系的建设有一定的借鉴意义。[关键词]应急管理；体制；机制；法制[中图分类号]C916文献标识码：A文章编号：1001—8182(2010)01—0094—06城市应急管理是指城市政府等管理主体，对突发事件根据事先制定的应急预案，采取应急行动，控制或者消除正在发生的危机态势，最大限度地减少危机带来的损失，保护人民的生命和财产安全。[1]816卷[M]．北京：人民文学出版社，1989．[43郭沫若．创造十年[A]．郭沫若全集(文学编)第12卷[M]．北京：人民文学出版社，1992．[5]郭沫若．庄子的批判[A]．郭沫若全集(历史编)第2卷[M]．北京：人民出版社．1982．[63谷辅林．郭沫若世界观中的泛神论问题[A]．《文学评论》编辑部．文学评论丛刊(第8辑)[M]．北京：中国社会科学出版社．1981．I-7]吴定宇．论郭沫若与泛神论[J]．郭沫若学刊，2002(3)．[83郭沫若．闻一多做学问的态度[A]．郭沫若全集(文学编)第20卷[M]．北京：人民文学出版社，1992．[9]郭庆藩．庄子集释[M]．北京：中华书局，2004．郭沫若．《文艺论集》序[A]．郭沫若全集(文学编)第15卷l-M]．北京：人民文学出版社，1990．[11]郭沫若．金字塔[A]．郭沫若全集(文学编)第1卷FM3．北京：人民文学出版社，1982．1-12]伍世昭、李江山．中西文化互释中的郭沫若早期诗学[J]．文艺研究，2003(3)．[13]李向阳．郭沫若与庄子的思想渊源关系[J]．郭沫若学刊，1988(1)．斯宾诺莎．伦理学[M]．贺麟译．北京：商务印书馆，1983．[15]郭沫若．生活的艺术化一一在上海美术专门学校讲[A]．郭沫若全集(文学编)第15卷[M]．北京：人民文学出版社，1990．1-16]徐复观．中国艺术精神[A]．上海：华东师范大学，2001．[17]康德．判断力批判[M]．邓晓芒译，杨祖陶校．北京：人民出版社，2002．(着重号原文有)[18]叔本华．叔本华论文集[M]．陈晓南译．天津：百花文艺出版社，1987．[19]叔本华．作为意志和表象的世界[M]．石冲白译，杨一之校．北京：商务印书馆，1982．郭沫若．儿童文学之管见[A]．郭沫若全集(文学编)第15卷[M]．北京：人民文学出版社，1990．[21]郭沫若．鼎．郭沫若全集(文学编)第16卷I-M3．北京：人民文学出版社，1989．郭沫若．文学的本质[A]．郭沫若全集(文学编)第15卷[M]．北京：人民文学出版社，1990．谷辅林．郭沫若前期思想及创作[M]．济南：山东人民出版社，1983．(责任编辑：韦航)收稿日期：2009一09—19作者简介：叶大风(1968一)，女(壮族)，广西鹿寨县人，广西大学公共管理学院副教授。主要研究方向：公共政策；黎英群(1979一)，女．广西藤县人。南宁市兴宁区政府朝阳街道办事处副主任，广西大学公共管理学院2005级MPA学生。一94—随着我国政治体制改革的推进和政府职能的不断转变、调整、深化，政府在处理突发事件保障社会安全稳定、管理城市、服务社会等方面的功能在不断完善。然而突发公共事件，例如传染病、洪涝、地震、公共紧急事件等，其社会影响之大、涉及面之广，已经不是靠某个政府职能部门可以解决的问题，需要调动、指挥和协调政府公共部门各方面力量，统一领导，快速行动。如何完善城市应急管理体系，以及时有效地应对各种突发公共事件成为各级政府部门面临日益重要的课题。一、我国城市应急管理体系的现状及其存在的问题我国突发事件应急管理体系的核心内容是“一案三制”(即应急预案、应急管理体制、应急管理机制和应急管理法制)。因此，下文主要以应急管理的“一案三制”分析我国城市应急管理体系的现状及其存在的问题：(一)从应急预案方面看根据我国《突发事件应对法》第17条的规定，我国建立健全突发事件应急预案体系。应急预案体系由总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案、重大活动应急预案等六大类构成。目前，我国已经制定了《国家突发公共事件总体应急预案》，是全国应急预案体系的总纲，适用于跨省级行政区域，或超出事发地省级人民政府处置能力的，或者需要由国务院负责处置的特别重大突发公共事件的应对工作。国务院各部委和各地方政府也制定了相关危机管理的专项应急预案和地方应急预案，如2006年国务院发布了5件自然灾害类突发公共事件专项应急预案，分别是：国家自然灾害救助应急预案，国家防汛抗旱应急预案，国家地震应急预案，国家突发地质灾害应急预案，国家处置重、特大森林火灾应急预案。总体来看，我国应急预案体系已初步形成，并在保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展起到了积极作用。但是，我国预案体系仍不够完整，存在着有些预案内容简单、缺乏可操作性；缺乏部门之间的合作协调；忽视应急预案的修订，预案修订程序欠缺等方面问题。(二)从应急管理体制方面看当前，我国的城市应急管理体制主要由骚乱性突发公共事件应急体制、事故性突发公共事件应急体制和灾害性突发公共事件应急体制组成。总的来说，我国的城市应急管理体制在横向管理上，采用分散管理的模式，即对每一种突发事件类型，甚至一种类型下的子类型，安排对口部门进行专门管理；在纵向管理上，则采用了集中管理的模式，即中央统一领导，地方分级负责的管理模式。这种管理体制在危机应对方面发挥了很大的作用，但仍存在着一些不足，主要表现在：一是突发事件应急机构不完善，机构运行不够顺畅。我国还没有一个能够迅速对各种类型的突发事件做出反应的全国性的突发事件应急机构，绝大部分城市缺乏常设的、统一的、坚强有力的突发事件应急机构，而是实行纵向上的单灾种管理模式，每个城市都有公安、消防、医疗、交通、防洪、防震、城管、环保等20多个具有专业应急职能的机构及救助中心，有7～8个专业协调委员会或指挥部，这些机构分属于不同的政府部门，互不隶属，易导致部门分割和应急资源重复建设，难以形成整体优势。二是政府部门仍是处置突发事件的主体力量，应急管理中的社会力量薄弱。现阶段我国应急管理的主体力量仍将是政府部门。然而，随着社会的进一步发展，政府的职能进一步转变，将有更多的社会力量投入到社会的治理，从而倡导全社会的共同治理。所以，政府在进行应急管理中要尽量利用和培育社会力量，而不要一手包办。突出自身的主导地位，淡化自己的主体地位，学会调动全社会的力量提高应急管理的效率。(三)从应急管理运行机制方面看突发公共事件应急管理遇到的核心问题是机制问题。我国应急管理运行机制仍存在以下问题：一是缺乏畅通的应急反应机制。在我国多数城市中仍缺乏统一的特服号码，导致了突发事件发生时报警的不便，各救助系统又互不隶属，机制不同，网络不能互通互联，一旦发生突发事件，不同警种与不同的防灾部门之间很难快速协调，造成应急处置效率低下。二是缺乏良好的信息传播机制。各个应急信息系统缺乏互通互联，必要的应急信息交流被阻隔，应急信息综合的优势难以发挥。同时，缺乏综合性的信息平台和分析系统，难以对突发公共事件进行全面的监测、预警以及综合评估。三是缺乏强有力的应急保障机制。我国大部分城市应急救援力量分散于多个部门，局限于各自领域，应急救援力量分散，易导致资源重复投人和因职责不明而互相推诿。而且，由于应急救援资金缺乏，救援装备普遍存在数量不足、技术落后等问题，救灾物质储备网络还没有建立起来，储备物资的储备总～95—量和品种还不能满足需求，从而导致抢险手段原始、落后，很难有效发挥应急救援能力。此外，还缺乏应急方面的专业训练，对突发公共事件反应较迟钝，快速处理能力不强。四是缺乏完善的事后评估机制。目前，我国大部分城市缺乏对突发事件应急的综合研究与分析，对突发事件应急的事后准备的投入。在处置突发事件结束后，没有对突发事件进行全面、客观地评估，对处置突发事件过程中出现过失的人员进行相关的责任追究和奖罚不到位，没有对突发事件暴露出来的管理漏洞和工作失误进行系统地分析和评估，没有从突发事件的处置中总结经验和教训。(四)从应急管理法制方面看我国应急法制建设步伐过去长期陷于停滞乃至倒退之中，这种状况直到改革开放之后才得以改观，陆续出台了一些单行的应急类法律、法规和规章，初步建立起危机管理体制与机制。2003年SARS疫情的严峻考验成为一个重大转折，政府的危机管理能力开始受到前所未有的反思和重视，由此获得长足发展。编制各类应急预案，健全应急管理体系，完善应急法律规范，就成为提高危机管理能力的重要举措。2003年以来，我国相继出台了《突发公共卫生事件应急条例》、《全面推进依法行政实施纲要》、《关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》、《重大动物疫情应急条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》(国发[号)、《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》(国办发[2007]52号)等有关应急管理的法律法规和文件，2007年又出台了《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称突发事件应对法)，标志着我国应急管理逐渐走向规范化、法律化轨道。虽然我国在构建突发事件应急法律体系方面具有一定基础，但缺少突发事件应急处理基本法律作为“龙头”，一些领域的应急法律规范仍不健全。许多突发事件应急处理立法的可操作性不强，已有的应急法律规范执行不到住，公共应急法制的实施环境有待改善。[总体来看，当前我国应急管理建设仍存在着法律的覆盖面单一，各单灾种法律法规之问缺少必要的联系和制约，缺少紧急处置授权、缺少对政府权力可能出现过度或随意使用的限制、缺少对公民权利保障的底线等诸多缺陷，这些问题最终都将导致应急管理规范化处置能力降低。与此同时，已有的应急法律规范执行不到位。主要表现为有法不依、执法不严、行政不作为、难获一96一救济等等。有些地方对应急的法律和规范认识不深，导致了在突发事件发生之后，出现种种违法应急相关法律的行为。如2003年SARS危机期间，对外界瞒报SARS病人和疑似病人的数量、对社会影响较大的突发事件，没有按照规定逐级上报等等。可见，已有相关法律规范和法定制度(尽管不完善)，统一地进行数据统计本不成问题，主要问题还是出在有的地方、部门及公务人员有法不依、执法不严、各行其是。此外，应急法制缺乏良好的实施环境。从实践效果来看，应急法制的社会基础条件，如公共应急法制的公众知晓度、认同度、适应度和配合度以及社会心理状况等等，都需要得到进一步改善。从思想指导上来看，很长一个时期以来，法学界和实务界都忽略了应急法制应有的地位和作用，既制约了我国应急法制建设，也不利于全面深入推进依法行政。二、优化我国城市应急管理体系的策略和措施应急管理的着重点在于救助的预防性、及时性和准确性。[3371只有不断优化城市应急管理预案、体制、机制和法制，才能逐步提高城市的应急管理能力。近年来，南宁市主要通过城市应急联动系统的建设对城市应急管理做了有益的探索和实践，建成了国内第一个现代城市应急联动系统。南宁市社会应急联动系统从2002年5月开始正式运行，至今发展成为纵向上有两个子系统、横向上有三个子系统的大型应急处置系统。纵向上的两个子系统是指先进的硬件系统和软件系统，它们构成整个应急连动系统的手段性基础和工具性条件。横向上有三个子系统是指应急救助系统、非紧急救助与社会综合服务系统、重大灾害(难)联动系统。[4]142这个系统的应用，明显增强了南宁市政府的应急处置能力，其做法和经验对其它城市应急管理有一定的启示和借鉴价值。因此，下面结合南宁市应急联动系统实践，探讨优化我国城市应急管理体系策略。(一)加强城市应急预案的建设和管理尽管突发事件的发生具有不确定性，但是人们可以在总结以往经验的基础上，分析出导致突发事件的潜在因素，从而在突发事件没有爆发的情况下，通过制定应对措施，形成应对方案，做到防范于未然。加强对应急预案的建设和管理，对做好城市应急工作尤为重要。目前，我国已经制定了《国家突发公共事件总体应急预案》，国务院各部委和各地方政府也制定了相关危机管理的预案。各城市应结合我国相关法律法规，及时更新和修订预案，重视预案的培训和演练，加强预案的宣传教育，加强应急预案体系的建设和管理。南宁市在对照《国家突发公共事件总体应急预案》、《广西壮族自治区突发公共事件总体应急预案》，与市公安局、安监局、卫生局、法制办、政府发展研究中心、地震局和应急联动中心组成南宁市突发公共事件应急预案编制(核改)工作小组，编制了《南宁市人民政府突发公共事件总体应急预案》，并不断地进行认真核改，提出了许多新的专项应急预案、部门应急预案。2005年4月15日，发布实施了《南宁市人民政府突发公共事件总体应急预案》。2006年9月i日，《南宁市突发公共事件总体应急预案》经市政府常务会议审议通过，已正式发布实施。由1个突发公共事件总体应急预案，25个专项应急预案和86个部门应急预案，以及19个各县(区)、开发区、投资区、风景区应急预案组成，南宁市应急预案体系初步形成。全市初步构建市一县(区)一街道(乡、镇)一社区(村)一企业一学校等五级应急预案体系。总之，通过制定和修订《南宁市突发公共事件总体应急预案》和与之配套的各专项应急预案、部门应急预案及县(区)人民政府应急预案，南宁市一套较为完善的应急预案体系将构建完成，这也为南宁市处置突发公共事件提供了科学的依据和办法。[s]28各个城市应借鉴南宁市应急预案方面建设的探索和实践，尽快按照“横向到边，纵向到底”的要求，建立完善、合理、系统的应急预案，以提高应急管理的能力。(二)进一步推进城市应急管理体制建设应急体制建设是完善城市应急管理的关键问题。因为在处置突发事件的过程中，往往需要多个部门的共同完成，需要设立城市应急的常设机构，组织各部门有序开展应急工作，有效处置突发事件，将突发事件带来的影响和损失降到最低。危机管理需要专门的知识和能力，需要能够适时地预警危机，并在危机环境下整合各种社会资源。因此，政府需要建立专门的由各个职能部门相互协调、共同合作的危机管理核心机构，赋予其专门的权力并提供充足的资源。在政府组织的各个层级形成包括政府各个部门在内的全方位、立体化的综合协调联动系统，由此来收集社会预警信息，判断危机发生的可能性，并在危机来临时协调各部门、各地区在危机管理中的活动以共同应对危机。[南宁市政府建立了一个由市政府直接领导、具有统一指挥协调公安、消防、医疗救助等功能的南宁市应急联动中心，这为应急技术革新提供了体制保障。新体制打破了条块分割、部门“信息孤岛”的制约，强化了政府的社会管理和公共服务职能，提高了城市应对紧急突发事件的能力。同时，要明确应急部门的责任和权力，赋予政府应急部门相应的权力，才能保障应急管理的顺利实施。因为应急管理是政府应对有可能对国家和社会的安全、稳定和发展构成严重影响的突发事件进行处理的过程，在这一过程之中，政府担负着保护国家利益不受损害、保护公民的人身和财产安全、保护社会的稳定等一系列重要的责任。[7396南宁市在开展应急管理工作中，以政府法律文书的形式(南府发[-号)，明确了南宁市城市应急联动中心是在南宁市政府的直接领导下负责南宁市城市应急联动系统的运行、指挥和协调工作；南宁市公安、消防、医疗急救及其他公共事业管理单位为社会应急联动单位，负责紧急事件的处理(处警)工作，各级政府职能部门及其他部门为社会应急联动提供必要的保障。这为南宁市应急管理工作的顺利开展提供了强有力的制度保障。当然，从根本上说，要确保一个社会的和谐稳定和长治久安，并不仅仅取决于紧急状态下的管理，更重要的是要不断优化常态中的政府管理，将应急管理寓于常态管理中。同时，应注重社会应急网络的建设。要充分发挥政府的主导和引导作用，并充分动员各种社会组织和公民的参与。[3”2南宁市政府以中国——东盟国际博览会为契机，将危机意识贯穿到政府的日常制度建设和管理之中，不断转变政府职能，通过问责制度、现场签到制度、机关行政效能等手段，加强了社会安全阀的建设，建立服务性政府，构建和谐社会，从源头上减少突发事件的发生。(三)完善城市应急管理机制构建科学完善的突发公共事件应急管理机制，目前应切实加强应急管理信传播机制、应急反应机制、保障机制和评估机制建设。首先，应建立畅通的应急反应机制。为确保紧急救助求救电话能够被应急指挥中心迅速接听和处理，减少不必要的中间环节，从而缩短求助求救时间，为后续处理工作争取宝贵的时间，必须利用科技技术，搭建统一的平台，建立畅通的应急反应机制。目前我国多数城市缺乏统一的特服号码，网络不能互通互联，各救助系统互不隶属，机制不同，一旦发生突发事件，不同警种与不同的防灾部门之间很难快速协调，使得对综合性复杂突发事件的处理应对不力，易造成事态的进一步恶化。为解决此问题，南宁市建立了应急联动平台，设置了110指挥席位、119消防指挥席位、120医疗急救席位、——97——122交通事故报警急救席位和为民服务网络市长公开电话席位，抽调各部门的人员集中办公。群众拨打统一的“110”电话，根据群众报警的内容，就能分转到110、119、120、122或等相应席位，对于普通事件由各席位按照分工各尽其职，下达指挥命令，遇到全市的自然灾害、事故灾难、突发公共卫生、突发社会安全等突发公共事件等，由指挥长调度各部门，统一指挥调度和统一联动应急处置。值班主任再及时将特别重大、重大、较大级别的突发公共事件的信息上报市委值班室、市政府值班室的同时，及时对各类突发公共事件进行应急处置和特别重大、重大事件的先期处置，尽快控制突发公共事件事态的发展。应急反应机制取得了良好的社会效应，同时也节约了南宁市社会管理的成本。其次，建立良好的信息传播机制。在应急管理中，信息系统建设是非常重要的一部分，它为及时掌握应急所需信息提供了强有力的保障。必须从信息资源上下功夫，确定城市应急指挥需要采集的信息类别、加工和获取信息、做好突发事件处置的信息准备等。在此基础上，充分发挥高科技在预测、预警和突发公共事件监控方面的作用。南宁市应急联动系统在中国首次利用计算机、指挥、控制、通信、信息集成技术，对计算机骨干网络系统、计算机电话集成系统、集群指挥调度通信系统、无线数据传输系统、计算机辅助指挥调度系统、全球卫星定位系统、数字录音系统、60方会议系统、视频图像传输与数字监控系统等15个子系统进行了集成，建立了统一的应急指挥调度平台。系统强大的数据库查询功能和无线数据传输终端，使现场操作人员和中心指挥调度人员既可在联动中心又可在执行任务的车辆中调用各种资料信息；车辆自动定位系统(全球卫星定位系统)具有在电子地图上直接查看公安、交警、消防、急救等执行任务车辆精确位置的能力；在接警和处警时，与报警、处警事件相关的全部语音及资料信息都被记录存储，供未来检索查询；可对现场的公安、交警、消防和救护等资源进行统一指挥和调控，帮助处警调度员选择最佳的资源，对事件做出最快速的反应；可在重大紧急事件发生期间由市领导在应急联动中心召集全市各部门领导人对事件的处理进行特别调度指挥。同时，南宁市在引进、吸收和消化国外先进技术和管理经验的过程中，进行了结合城市特点的创新，并制作了一批有自主知识产权的软件。第三，完善应急保障机制。完善应急保障机制，需要我们做好以下几项工一98一作：一是建立物质调配网络。物质保障方面应建立应急物质目录和标准，对政府应急物质储备进行规划，明确政府综合经济部门中长期和年度物质储备及轮换。同时，市、县(区)、镇(街道)三级政府部门统一协调、互相联系、共同构建一个反应灵敏、保障有力的物质调配网络。二是建立应急资金投入制度。把应急管理的资金纳入政府的预算之中，建立应对各种灾难和突发事件的专项基金，并通过社会保险等方式扩大资金的供给。三是加强应急物资使用监督管理。在我国目前的体制下，应该建立由纪委、监察等相关部门组成的监督体系，制定相关的审批程序，对财政应急专项资金的管理使用进行跟踪监控和内部审计，保证资金专款专用。接受社会捐赠物资和款项要严格按照有关法律法规，切实做到手续完备、专账管理、专人负责、财款相符和账目清楚，从而切实保证捐赠的物资和资金能够用于应对公共突发事件。南宁市严格按照《广西壮族自治区人民政府突发公共事件总体应急预案》的要求，由市民政局根据突发事件危害情况及灾民救济需求情况，对政府救济、社会救济做好捐赠资金和物资的监督和管理工作；南宁市红十字会等公益性社会团体和组织加强与国际红十字会等国际有关组织的交流与合作，积极吸纳国际非政府捐赠救助款物。在应急物资的储备采购方面，南宁市政府采取了统一的招投标，加强对应急储备物资采购的监控力度，防止采购过程中出现违法违规交易。南宁市对应急物资进行了分类管理，同时，与相关应急物资生产单位、供应单位签订了保障协议，在法律上保证了突发事件发生后，相应的应急物资能及时到位，解决燃眉之急。第四，建立和健全应急管理评估机制。建立和健全应急管理的评估机制，是总结应急管理经验、提高应对处置能力的必然要求，也是坚持预防为主、预防与处置相结合的重要举措。在建立健全应急管理年度总结评估制度的基础上，要进一步规范突发事件的处置评估工作。突发事件处理后要进行全面、客观地评估，责任追究和奖惩到位，并全方位地吸取经验教训。南宁市进一步加强应急管理综合评估，加强应急管理信息报送工作。按照属地管理的原则，认真做好各类突发事件的月度统计，并及时上报市政府应急办。强化风险评估，建立综合灾害风险数据库，加强检查监控、防范和整治。强化突发事件处置评’估和应急管理能力评估。加强灾害科学的综合研究，提高综合防灾减灾科技水平和救灾专业队伍的

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