应急响应需要积聚更大的社会力量

2018 年4 月，国家应急管理部正式挂牌，其后，全国各省、市、区乃至镇街一级的应急管理机构纷纷建立，一个“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的应急管理体制”开始快速形成，并在应对包括新冠肺炎疫情在内的重大突发事件中发挥了显著的作用。

上述全国层面的应急管理功能再造以各级政府应急机构组建落地为标志，其后各地的应急实践也以地方政府强力部门牵头协调或直接实施为特征，应急管理中的“大政府”格局由此初步显现，但“大政府”未必就是强政府。杨立华教授的研究指出：“由于政府权力天然的扩张性，大政府必然挤压社会的空间，导致社会必然变成小社会和弱社会。”[1]“大政府”应急往往强势包揽从宣传、培训、投入到救援的各个重要环节，与此同时，社会参与应急管理的空间就被压缩了，从而导致政府在干、社会在看，老百姓遇到灾害便等着政府来救援的局面。这个局面下的社会就是典型的“弱社会”，而“弱社会”对大政府是没有支撑力的。在“大政府—弱社会”格局下，政府应急部门承受着巨大的资源消耗，其人员常常是紧缺的，经费始终是不足的，社会舆论对应急救援的评价往往以负面评价居多。久而久之，“大政府”就变成了“弱政府”，这显然不是当今应急管理功能再造的本意。为防止出现上述局面，需要尽快形成“强社会”的格局——从人力、资金、技术和舆论生态等方面拓宽社会力量投入、参与应急管理的渠道，使之成为支持、协同政府应急管理并维护政府强势的增量资源。

格局的调整需要以观念的调整为先导，需要有互联网思维的支持和支撑。就应急管理的现状而言，以下观念和政策形态的调整具有紧迫性。

一、从“政府应急”转向“政府—社会”协同应急

检索文献发现，关于政府行政在应急管理中的责任，已经基本形成了以下共识：“应急管理是国家治理体系的重要组成部分，是政府对突发事件进行处理的行政活动。”“防范化解重大安全风险，是政府应急管理部门的首要职责。”考察地方政府日常应急管理的语境也同样会发现，凡是当地防范化解安全风险的正面案例，均已被地方政府应急管理部门视为自己的政绩，而对存在的各种“不到位”的问题，地方政府应急管理部门也能主动承担责任。由此推断，“政府应急”时下已经成为应急管理的“共识”，也是指导地方应急实践的基本观念。因此，“政府应急”迫切需要向“政府—社会”协同应急转变。

首先，在数字技术和互联网的助推下，当代国家和社会关系的格局已经发生了重大变化，行政管理社会的模式已经调整为政治、行政、社会三者相互作用的模式，国家治理活动也更多地表现为三者相互作用的过程。IBM公司智慧城市项目主管迈克尔·迪克森描述说：“互联网是前提条件，就像公路是公共交通的中心一样，互联网和水资源、天然气和电一样，改变了人们生活的方式，改变政府提供服务的方式以及改变了商业运转的方式。”[2]

在工业化时期，由于对话交流的渠道狭窄，社会参与国家治理的程度和范围都受到了限制，政府也因此很难充分获得社会和民众对国家治理的想法、意见，政府在决策程序上没有公示、听取群众意见的设计。互联网普及之后，上述格局被打乱了。以城市治理为例，数字技术的发展将一个崭新的城市概念推给了城市治理者——智慧城市。智慧城市建设的地标性工程就是建设面向广大市民开放的城市数字化交互平台，政府、企业、市民用户都因此有了在同一个交互平台上搭建虚拟的公共空间的机会，社会组织、普通市民也因此获得了进入各个虚拟空间海阔天空随性畅谈的便利。市民群众热衷的话题自然少不了对所生活的城市发展热点的关注（实际上也是对自身利益和个体命运的关注）——从环境到交通，从儿童入学到退休养老……接着，那些关注重点相同，诉求内容相似，利害关系与共者逐渐走到了一起，在虚拟的空间力形成一个个不同的“命运共同体”“利益共同体”和“意见共同体”。各个不同的“共同体”代表着不同的利益群体，不断地制造和呼应着公共性议题，影响着政府公共政策的发展走向，社会的力量就这样成为参与国家治理的新力量，并促使原本处于分离状态的政治和社会关系开始走向深度的融合。具体到应急管理领域，由于突发的自然灾害、安全生产事故往往因其涉及面广，和各类“共同体”的相关性大，更容易成为虚拟公共空间参与性极高的热点公共议题，话题热度所反映的正是社会要求参与城市治理愿望的强度。由于灾害成因、救援技术方面的话题参与门槛相对较高，公共空间的话语频度一般又有偏好管理回避技术的倾向，从而形成强大的关于政府应急管理的舆论。引导积极的舆论，鼓励和保护社会参与城市应急的热情，汲取社会丰富的资源投入城市的应急响应，不仅符合现实中的国家与社会关系持续改善的趋势，也是“共建共治共享”社会治理模式的合理选择。

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