社会保险费征缴体制改革与法制完善

社会保险费是社会保险基金的主要来源，社会保险费征缴是社会保险事业的重要组成部分。然而，我国现行社会保险费征缴规则存在一些缺陷，尤其是征收主体一直不明确、各地不统一，在一定程度上影响着社会保险制度的运行。直到2018年3月，国务院机构改革方案明确把社会保险费征收职能交给税务部门，才结束了长达20多年的纷争。在征收职责实现平稳转移之后，需要尽快修改相关法规，以建立更加科学合理的社会保险费征缴规则。为此，笔者重温了我国现行社会保险费征缴的一系列法律法规，阅读了相关文献，并与近30位在社会保险部门及其经办机构、医疗保障部门及其经办机构、税务部门和财政部门从事实际工作的专业人士分别进行了深入讨论，在了解现实情况的基础上进行了思考。

1 社会保险费征缴法规的现实困境

为加强和规范社会保险费征缴工作，国务院于1999年1月颁布《社会保险费征缴暂行条例》(以下简称《征缴条例》)，社会保险行政部门还制定了两个与之配套的部门规章：《社会保险费征缴监督检查办法》(劳动和社会保障部1999年3月颁布)和《社会保险稽核办法》(劳动和社会保障部2003年2月颁布)。2010年10月，国家颁布《社会保险法》(2018年12月修订)，对社会保险费征缴有专章规定，这就使得各地的社会保险费征缴行为有了基本的遵循。《社会保险法》比《征缴条例》立法层次更高，调整范围更宽，其权威性更强。于是，这“一法一条例两办法”构成了我国的社会保险费征缴法规体系。这一体系为社会保险费征缴实践提供了法律依据，有力地保障了社会保险待遇给付的需要，保障了参保者的社会保险权益，保障了社会保险制度的正常运行，为经济发展和社会进步作出了重要贡献。同时，应该看到，我国现行社会保险征缴法规还存在一些缺陷，实践中产生了诸多矛盾和问题，影响着社会保险征缴行为的规范性和征缴规则的严肃性，从而影响着社会保险制度的持续健康运行。此等状况与国家治理现代化的要求不相适应。

1.1 部分规定不明确

尽管现行法规就社会保险费征缴主体和征缴过程诸环节作了相应的规定，但在实践中往往难以执行、难以操作，这与部分规定不明确有关。

一是社会保险征收主体不统一。根据《征缴条例》，社会保险费可以由税务机关征收，也可以由社会保险经办机构征收，具体由各省份自行确定。尽管《社会保险法》第五十九条规定：“社会保险费实行统一征收，实施步骤和具体办法由国务院规定”，但此处“统一征收”的含义不清晰，尤其是征收主体究竟是谁，一直不明确。实践中，各省份根据本地的情况自行作出选择。有的地区由社会保险经办机构负责征收，有的地区则由地税部门负责征收(其中部分是税务代征)，从全国总体看，在较长一个时期内，这两类做法大约各占一半。由此就引出了税务部门与社会保险部门之间长期的争执。

直到2018年3月，国务院才正式明确社会保险费征收职责由税务部门承担，于是原先由社会保险经办机构负责征收社会保险费的地区开始逐步移交，但又由于企业关于社会保险费负担过重的呼声很高，他们担心由税务部门征收后，社会保险费的缴费负担更重，因而各地此项职能移交的速度很慢。而且，2018年之后医疗保障行政部门单设，因而个别地区出现了第三个社会保险费征收主体——基本医疗保险经办机构。根据笔者调研掌握的信息，目前全国社会保险费征收主体的情况大体如下：(1)城乡居民基本医疗保险、城乡居民基本养老保险、机关事业单位养老保险这三个项目的社会保险费征收职责已经移交给税务部门，但社会保险费征收所需要的基础数据，多数还是由社会保险经办机构或基本医疗保险经办机构先核定，再传给税务部门。(2)企业及其他用人单位的职工社会保险项目的社会保险费征收职责，有21个省级单位(含计划单列市)已经全部移交完成，但多数地方社会保险费征收所需要的基础数据核定工作仍然由社会保险经办机构或基本医疗保险经办机构承担；其他15个省级单位仍由社会保险经办机构负责征收，个别地方是基本医疗保险经办机构负责征收。对此，各地反映强烈，普遍希望尽早统一社会保险费征收主体，明确各方职责。

二是社会保险费征缴标准不明确。尽管法律规定参保者及其用人单位应当按时足额缴纳社会保险费，税务部门或社会保险经办机构有权征收社会保险费，《社会保险费征缴监督检查办法》和《社会保险稽核办法》还制定了监督、检查和稽核办法，但事实上，各地社会保险费征收的标准差异很大，因而各地的社会保险费负担也有较大差异。这里，既有部分地区没有按照规则征缴的因素，也有征缴标准不明确的因素。其一，用人单位的缴费基数有两种办法确定，直接导致各地缴费基数不同。现行法规规定，参保职工个人缴费基数在社会平均工资的60%～300%之间按照本人工资据实确定，但用人单位的缴费基数可以是本单位参保职工缴费工资之和，也可以是本单位工资总额，即有“单基数”与“双基数”之分。显然，用这两种办法所确定的缴费基数会有较大的差异。其二，工资的算法不明确。无论是用人单位缴费，还是参保职工个人缴费，其缴费基数均以工资为基础，但长期以来，有关方面一直没有关于工资计算的清晰口径和明确方法[1]，因而实践中出现了诸多混乱。其三，名义费率统一，实际费率各异。较长一个时期内，有关部门对于社会保险各项目的费率实行严格管制，因而各地费率基本一致。但由于各地的缴费基数不同，因而实际费率也就不同。更严重的是，一些地区不仅缩小缴费基数，而且缩小的程度差异很大，因而实际费率与名义费率差距较大，有关部门对费率的严管措施实际上是失效的。

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