针对城市遗产及其周边环境的文物保护单位法制

引言：

随着城市更新的愈发多见，在承载历史信息的老城区内部及周边的再开发过程中，新的城市肌理、尺度、建筑高度、材料、形式等往往与文化遗产及城市传统风貌形成巨大反差，影响遗产本体和历史城市的价值与特色。而处在文化遗产与现代城市的最强冲撞地带的，便是城市遗产及其周边环境。2005年《西安宣言》首次将“周边环境（setting）”①概念严谨定义为“紧靠古建筑、古遗址和历史区域的和延伸的、影响其重要性和独特性或是其重要性和独特性组成部分的周围环境。[1]”自此正式成为文化遗产保护重要议题。

须知，对文化遗产和历史城市影响直接的城市遗产周边环境，往往自身也处在最为剧烈的变化之中。这就要求我们在充分认知和理解的同时，进行可持续的管理，这一过程无疑需要制度保障。伴随近现代以来保护思路的不断扩展和我国法律法规体系的不断完善，相关制度也逐渐确立，各个涉及遗产保护法律法规便构成研究保护制度建设历程的基本材料[2-27]。法律法规的建设历程体现出保护意识在国家层面的觉醒，及其保护对象不断扩展的过程，有助于理解制度现状，有益于对未来趋势与发展方向做出预判和建议。

1 城市遗产周边环境保护的相关机构与体系

我国城市遗产及其周边环境主要受两个体系的保护：文化部的文物保护单位体系、住建部的历史文化名城体系。与国民对文化遗产认知的扩展历程相对应，单点的文化遗产最早受到了人们的重视[28]。因此针对文物保护单位的法律法规体系是我国最早发展起来的保护制度体系，本文主要研究其建设历程。

文化部国家文物局是我国文物保护单位体系中的实际主责部门。文物保护单位体系由全国重点文物保护单位、省级文物保护单位、市级和县级文物保护单位，及尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物几个级别组成[2]。

2 文物保护单位保护制度建设历程中的城市遗产及其周边环境

我国保护制度的确立可追溯到中华民国政府1930年的《古物保存法》及1931年的《古物保存法施行细则》，但由于当时的认识局限，主要仅针对可移动文物。建国后则逐渐有了越来越完善的体系和对象。笔者将建国以来的文物保护单位保护体系相关的全国性法律法规具体情况统计整理如表1，并辅以分析其不同阶段对城市遗产及其周边环境的理解和措施。

2.1 萌芽阶段

建国后我国很快进入了经济建设时期，经济建设与文物保护的矛盾凸显，最初的保护文件也由此产生[6-13]。《关于古文化遗址及古墓葬之调查发掘暂行办法》开篇谈到“查我国所有名胜古迹，及藏于地下，流散各处的有关革命、历史、艺术的一切文物图书，皆为我民族文化遗产。[6]”可见，此时对文化遗产的认知在不可移动文物方面大致包括了名胜古迹及墓葬等地下遗构。《中央人民政府政务院关于保护古文物建筑的指示》进一步明确了保护范畴，即“革命遗迹及古城廓、宫阙、关塞、堡垒、陵墓、楼台、书院、庙宇、园林、废墟、住宅、碑塔、石刻等”及“原有附属物”[7]。随后的法律法规则沿用了“名胜古迹”一词，确定职责权利及管理办法等[8,9]。落实到具体的职权划分，中央与地方、文化部门与内务部门的不同管辖范围也初现雏形[10,11]，这也是我国按文物重要性层层分级保护的制度雏形。至于50年代中期先后颁布的《在基本建设工程中保护文物的通知》和《关于在农业生产建设中保护文物的通知》[12,13]，则体现了在城市与农村经济建设中对文化遗产的关注。这些法律法规体现了建国初期对文化遗产的认知逐渐从可移动文物或古物，扩大到不可移动文物，发挥了重要作用。

2.2 发展阶段

60年代，有关制度建设进一步加强[14-17]。首先是国务院颁布《文物保护管理暂行条例》，认定由国家保护的文物的范围应为具有历史、艺术、科学价值的古遗址、古建筑等，以及其他各种具有价值的实物或与重要事件、人物关联的建筑物、构筑物等[14]。该条例在当时具有重大指导意义，也为后来文物保护法建设提出了大致思路，我国至今仍沿用了其“历史、艺术、科学”三大价值的文化遗产基本价值体系，及“不改变文物原状”的基本保护原则。随后文化部根据《文物保护管理暂行条例》规定，先后颁布了《文物保护单位保护管理暂行办法》《革命纪念建筑、历史纪念建筑、古建筑、石窟寺修缮暂行管理办法》和《古遗址古墓葬调查发掘暂行管理办法》。至此，一套以条例为依据的中国文物法规初步形成。但在保护对象方面，比50年代并未有明显扩大，只是名词选用上更加精准，类型更加明确。

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